Поредният намек къде ни стягат обувките на реформата
(ПАРИ) - 2002/8/20
ПРЕГЛЕДЪТ на публичните разходи и институциите, лансиран от експерти на Световната банка, е поредният намек къде ни стягат обувките на реформата. След като в началото на годината тази международна финансова институция лансира "Стратегия за подпомагане на страната 2002-2004 г." като продължение на оценките, направени в доклада на МВФ за България 2000, и дефинира пътищата за ликвидиране на социално-икономическите проблеми пред страната, този преглед "назовава" следващите проблеми пред българската реформа. За разлика от стратегията това е точно преглед, основаващ се на констатациите на няколко мисии, които посетиха България през периода от май 2001 г. до март 2002 г., и който трябва да допринесе съществено за подобряване на разбирането ни за действителното фискално положение и предизвикателствата, пред които са изправени и ще бъдат изправени в бъдеще българските власти.

Въпросът в крайна сметка обаче е дали българските управляващи разбират от намеци, защото "основната читателска аудитория на този доклад в България са управляващите както на централно, така и на общинско ниво". Показателен в тази насока е фактът, че миналия месец властта обяви, че преходът към демокрация е приключил. Сега в този преглед се казва, че "програмата за реформи е достигнала решителен етап, успешно е завършено първото поколение реформи, предстои да се формулират реформи от второ поколение...". Тоест според Световната банка реформата продължава.
Целта на този преглед е, от една страна, да се направи цялостна оценка за развитието на България, а от друга - да се представят и някои "препоръки на ресорните министерства и отговорните фактори, разработващи бюджета". Интересен е фактът, че банката в своя преглед на "впечатляващите" постижения след 1997 г. и при идването на новото правителство на власт /за разлика от "отчетените" правителствени успехи/ споменава, че България е изправена пред някои предизвикателства: 1/ увеличаването на бедността през 90-те години остава належащ въпрос; 2/ предизвикателството при безработицата; 3/ предизвикателството при демографското развитие; 4/ предизвикателството при инвестициите; 5/ предизвикателството при управлението; 6/ продължаващото предизвикателство при макроикономическата стабилност.
В крайна сметка констатираният в прегледа извод, че "фискалната политика и политиката на разходите ще играят възлова роля за преодоляване на горепосочените предизвикателства през следващите години... и поради ограничения обхват за осъществяване на фискалните приоритети на правителството чрез допълнителни мерки за приходи политиката за разходите, ще бъде от решаващо значение за постигане в средносрочен план на целите на България за растеж, стабилност и намаляване на бедността", подсказва предизвикателствата, свързани с фиска и разходите. Ясно, е че България не може да остане встрани от тенденцията, характерна за всички страни с развито пазарно стопанство, а именно


РАСТЕЖА НА БЮДЖЕТНИТЕ РАЗХОДИ
Но едновременно с това процесът на растежа на разходите във всяка държава протича при специфични икономически, социално-исторически и пр. условия. Очевидно в страните с по-силно изразена пазарна традиция и предприемаческа инициатива с дял на бюджетните разходи между 30 и 40% от БВП /САЩ напр./ публичният сектор има по-ограничен дял. България обаче се причислява към втората група страни с дял на бюджетните разходи между 40 и 50% от БВП /повечето европейски държави са в тази група/, при която ролята на държавата е значителна и тя преразпределя почти половината от ресурсите на стопанството. Спецификата на българския публичен сектор обаче е, че "финансовата стабилизация на България стана възможна по-скоро благодарение на увеличаване на приходите, отколкото на съкращаване на разходите. Общата сума на приходите скача от около 33% от БВП през 1996 г. до над 43% през 2000 г. Общата сума на разходите бележи рязък спад през 1997 г., но към 1999 г. възвръща нивото си от 1996 г., а през 2000 г. достига 44.5% от БВП. Макар че през последните две години намаляват както приходите, така и разходите, приходите остават на ниво, доста по-високо от достигнатото през 1996 г.". Тази вярна констатация на експертите на Световната банка е в унисон с наблюдавания през последните 10 години процес на задържане на бюджетните разходи, дори на обръщане на общата тенденция на техния растеж. Причината е в предизвикателствата, които поражда глобализацията на стопанския живот, а задържането на размера на бюджетните разходи е начин да се осигурят повече ресурси за частни инвестиции.
Докладът не дава отговор на един основен нормативен въпрос, дали това са


ОПТИМАЛНИТЕ РАВНИЩА
в едно стопанство, в което инерционните потребности от държавна намеса и регулация са по-големи. На практика тези нормативни рамки се определят, от една страна, от "социалистическото наследство", формирало разбирането за обществен натиск към по-високо равнище на публични разходи, а от друга - от вота на обществото за пазарни реформи, налагащи свиване на публичните разходи до размери, които да осигурят повече ресурси за развитието на частния сектор. Същевременно в прегледа се правят препоръки във връзка с приоритетите при разпределяне на разходите между отделните сектори и вътре в тях. Тези препоръки констатират, че "разходите за транспорт, съобщения, отбрана и сигурност, общи държавни служби изглеждат високи; общият размер на разходите за образование и здравеопазване изглеждат подходящи, но за втория сектор е необходимо по-високо ниво на публичните разходи".
Негативната констатация в настоящия преглед, че "България се разглежда като страна, в която корупцията и слабото управление ограничават инвестициите и пречат на изграждането на бизнесклимат", не корелира много с резултатите от изследванията на "Витоша рисърч", че за първите три месеца на 2000 г. броят на дадените подкупи е над 200 000 /това означава, че всеки ден се дават/вземат около 2300 рушвета/, а за първите три месеца на 2002 г. броят на дадените подкупи вече е наполовина по-малък - около 100 000. Самият преглед не дава отговор на въпрос дали индуцираните от държавната политика източници на корупция са се свили, т. е. са в основата на този "спад".
На първо място


ЗАЩИТАТА НА МЕСТНАТА ИНДУСТРИЯ ГЕНЕРИРА ОБЛАГИ
за които местните предприемачи биха желали да платят под формата на подкуп. Вече месец сред управляващите витае мисълта за защитни мерки за българските производители. "Избери българското" се превръща в лайтмотив на срещите на народните избраници с електората /производителите/. Според експертно проучване на "Коалиция 2000" само при вноса на 11 стокови групи се формират нерегламентирани плащания, т. е. рушвети в размер на 34-35 млн. лв. годишно.
На второ място държавните субсидии също могат да се превърнат в източник на облаги. Обяснявайки корупцията като функция от индустриалната политика, експерти показват, че субсидиите за преработвателната промишленост /измерени като дял от БВП/ са свързани с индикаторите за корупция. У нас едва ли корелационната картина ще е по-различна, особено що се касае до "субсидираното" селско стопанство.
На трето място контролът върху цените също е потенциален източник за облаги и следователно на поведение, насочено към търсене на облаги. У нас кръгът на стоките с т. нар. администрирани цени е доста широк, започвайки с някои акцизни стоки като цигарите например, и завършвайки с контролираните цени на лекарствата, водата, тока, парното, телефонните, пощенските и пр. услуги. Така че и тук


елементите на корупционната среда
са налице.
На четвърто място ниските заплати в държавната администрация, съотнесени към заплатите в частния сектор например, или към БВП на човек от населението също са потенциален източник на корупция /на ниско ниво/, следвайки механизмите на ефективната заплата. Това е случаят, в който служителите в държавната администрация не получават достатъчно висока заплата, за да живеят нормално, и може да се наложи да използват своето служебно положение, за да получават подкупи, особено когато очакваната цена за това да бъдат хванати и уволнени, е ниска.
Общият извод обаче е, че корупцията на практика е вид "данъчно облагане" - и то от особено деликатен характер, като се има предвид необходимостта от секретност и несигурността, която я съпътства. Това намалява стимулите за инвестиране и експертите предоставят сериозни емпирични доказателства, че корупцията намалява инвестициите и икономическия растеж. В крайна сметка данък корупция 10% се плаща не само от конкретния предприемач, но и от обществото, защото то губи постъпления в хазната, води до "подчинена" инфраструктура и услуги /примерно намаляване на разходите за образование за сметка на строителството на пътища и канализации, които дават възможност по-лесно да се събират големи подкупи и вземания/.
Прегледът на Световната банка приветства "основната задача на фискалната политика на правителството да намали фискалния дефицит от 1% от БВП през 2001 г. и да постигне почти балансиран бюджет в средносрочен план". Обективният анализ обаче изисква да подчертаем, че бюджетните дефицити и натрупаният държавен дълг бяха средство за "преживяване" в една дълбоко кризисна ситуация за българската икономика. На практика те предотвратиха в публичния сектор колапс, макар и на равнище на минимално предлагане на публични блага. Целевата позиция да се "намали съотношението дълг-БВП до под 60% от БВП" е в съответствие с доближаването до критериите на Маастрихт за членство в ЕС.
Немаловажен акцент в прегледа е изводът, че "би било желателно цялостното данъчно тегло, особено що се отнася до данъка върху заетостта, да бъде облекчено допълнително. Но при макроикономическите рискове, пред които е изправена България, както и значителното й данъчно бреме, един разумен подход би бил отлагане намаляването на данъците, докато се преструктурират разходите и фискалната политика е поставена на по-устойчива позиция". Намаляването на данъчната тежест е само едно от условията за привеждане на данъчната система в съответствие с изискванията на съвременната пазарна икономика. Другият акцент е необходимостта от промени във философията на данъчното облагане, т. е. да се постави ударение не само върху събирането на приходи за бюджета, но и върху регулиране на потреблението и инвестициите, което има отношение към динамиката на икономическото развитие, остава встрани от настоящия преглед.
Приоритетите и процесите, свързани с разходите, които са основна тема на настоящия доклад, се пречупват през основния въпрос, който следва да бъде решен а именно


ЗАКОСТЕНЯЛАТА СТРУКТУРА
В бюджетните разходи в България преобладават плащанията за социална помощ, които възлизат на 35% от тях, което се дължи на комбинацията от влошени демографски тенденции, ниското икономическо развитие и необходимостта голяма част от населението да бъде извадено от състоянието на бедност. Разходите за социална помощ действително се колебаят: те възлизат на 14% от БВП; пенсиите се равняват на 9% от БВП. Това което в прегледа не е изведено като анализ е факта, че въпреки нарастващите потребности от трансфери по време на кризисния период сега се налага тенденция на тяхното стабилизиране, което на практика означава по-ниски реални размери на трансферните платежи. Подобно развитие може да се приеме като "закономерна" пазарна промяна, защото трансферите по принцип осигуряват минимален стандарт на живот. Същевременно липсата на алтернативни доходи за големи групи домакинства ги поставя в мизерни условия на съществуване, което на практика е "цената", която определени социални групи заплащат за пазарните промени.


Оптимистичният извод
в доклада, че "фискалното състояние на България е стабилно в сравнение с други страни в региона и т. нар. изравняващи се страни /Гърция, Ирландия, Португалия и Испания/", е съчетан с акцента върху три съществуващи проблема по отношение структурата на разходите:
* Разходите за заплати и възнаграждения в България са над средното ниво за страните от ЦИЕ и има проблеми, свързани със състава на държавните служители;
* Разходите за държавни инвестиции се увеличиха и сега са изравнени със средното ниво на инвестиционните разходи в страните от ЦИЕ, но зад това се крие лошото състояние на обществената инфраструктура и значителните финансови ресурси, необходими за инвестиции в подкрепа на растежа и присъединяването към ЕС;
* Въпреки че субсидиите намаляват, все още се отпускат значителни средства за инфраструктурния сектор. Премахването на тези субсидии би позволило увеличаването на разходите в други области.
В рамките на пазарната философия субсидиите би трябвало да бележат тенденция на понижение. Но в прегледа са анализирани "лошите" примери на БДЖ /запазващо се държавно субсидиране през последните години на ниво 0.8% от БВП/ и енергийния сектор /субсидирани цени на електроенергия и централно отопление за домакински нужди/. Тези примери може да бъдат и продължени: Идеята например бюджетната субсидия за селското стопанство от 0.15% от БВП сега да се увеличи на 0.5%, а от 2004 г. бюджетните пари за отрасъла да бъдат фиксирани на 0.5%, така че в навечерието на приемането ни в ЕС хазната да отделя за земеделието над 600 млн. лева, може само да бъде още един "лош" пример за субсидирана икономика.
Ако трябва да обобщим "ползата" от един подобен преглед, то вероятно трябва да я търсим най-вече в подробния анализ по сектори във втората част на доклада, тъй като още в неговото въведение е записано, че една от неговите цели е "предоставянето на знания и анализи на експертите, които към настоящия момент нямат времето и средствата да инвестират сами в изпълнението на тази задача".

Go back BG Online