Юристът Мария Йорданова: Има опасност от политизирането на институцията ''омбудсман''
(Всеки ден) - 2004/8/31
Д-р Мария Йорданова е завършила право в Софийския университет "Св. Климент Охридски" и е ръководител на Правната програма на Центъра за изследване на демокрацията. Работи по проекти, свързани с хармонизирането на българското законодателство с европейското право. Тя е експерт в областта на сравнително конституционно право, електронна търговия и електронен подпис, търговско и банково право, защита на човешките права и създаване на институцията омбудсман в България, антикорупция и съдебна реформа.

Каква е ролята на омбудсмана на национално ниво?

Идеята да се създаде такава институция в България, която съществува във всички европейски страни, е да се създаде един допълнителен, в България все още недостатъчно познат, механизъм, който да осъществява наблюдение и контрол върху дейността на администрацията. Особено важното в случаите, когато администрацията засяга права и интереси на гражданите. Би трябвало разбира се това да се отнася и до правата и интересите на организациите на гражданите, но по една или друга причина българският законодател не прие такова решение. Омбудсманът, поне доколкото съществува успешна практика и опит в другите страни, съдейства за подобряване на дейността на администрацията, освен, че защитава нарушени права и интереси на гражданите си със своите препоръки, със своите намеси в случай на лошо администриране, той действително подпомага подобряването на административната дейност, което е много голям плюс за функционирането на всяка една държава.

Това означава ли, че омбудсманът може да бъде арбитър между хората и администрацията?

Има две виждания за ролята на омбудсмана. Едното слага акцента точно върху посредническата роля, върху арбитрирането при спорове между гражданите и администрацията. Но преобладаващата концепция, водеща началото си от скандинавския модел, от първоначалната идея за омбудсмана, който в съвременен вариант е възприет и от българския законодател, е да се постави акцента по-скоро върху ролята на омбудсмана да наблюдава, да контролира дейността на администрацията и да отправя препоръки за отстраняване на нарушения, а не пряко да се заема с решаване на конкретни спорове. За тази цел има различни механизми - на медиация, арбитражни съдилища, също така местните обществени посредници пък повече в тяхната дейност поставят акцента на конкретно посредническа роля между гражданите и институциите.

Т.е. тази институция се създава, за да подобри комуникацията между институциите и гражданите.

Това е пътят, това е идеята. Чрез възприемане на препоръките на омбудсмана в следващ подобен случай администрацията да не повтаря същите грешки или нарушения.

Каква е разликата между омбудсман и обществен посредник и може ли да има объркване между двете понятия?

По българското законодателство има разлика. Омбудсман е наречена националната институция, но тя със същия успех би могла да бъде наречена и граждански защитник, обществен защитник, обществен посредник, това е въпрос на наименование. Така или иначе, вече след като имаме легално понятие за националната институция ще се използва понятието омбудсман (от шведски – «пратеник») , а в Закона за местното самоуправление и местната администрация е прието понятието обществен посредник, което е добре, защото може би на местно ниво дейстително посредническата роля е по-силно изразена, макар в закона да липсва каквато и да е подробна регламентация на правомощията на местните омбудсмани.

Може да се стигне до объркване, тъй като и двата закона, в които са предвидени двата типа институции, не предвиждат разграничаване на правомощията им. Няма пречка един гражданин да отправя жалби и до местен обществен посредник, ако има такъв на територията на неговата община, и до националния омбудсман. Въпрос на неформално разбирателство между двата типа институции и на вътрешни правила на обществените посредници е да определят случаите, които те ще разглеждат или по които могат да си сътрудничат. Но все пак един местен обществен посредник може да разглежда жалби само на територията на общината, за която е избран.

Не е ли прекалено широко полето на действие на националния омбудсман?

Изглежда, че е много широко, ако човек чете закона, тъй като законодателят пропусна да уреди случаите, които са изключени от компетенцията на омбудсмана, може би смятайки, че това се подразбира. Но действително има цял кръг от институции, дейности и сфери, които са изключени или следва да бъдат изключени от контрола на омбудсмана по силата на конституционния им статут. Например съдебната власт, която по Конституция е независима, или Конституционния съд, или Президента, националната сигурност, външната политика. Това изрично не е споменато в закона и затова на пръв поглед изглежда, че правомощията му са много широки. Но на мен ми се струват стеснени правомощията, особено във връзка с това, че не се даде право на юридически лица да се обръщат към омбудсмана, а само на физически лица. С това е една голяма група правни субекти се лишава от възможността по по-евтиния, по-бързия несъдебен път да търсят решение на свои проблеми.

Бихте ли ми описали един конкретен казус и пътя на решаването му от националния омбудсман.

Това е много труден въпрос, тъй като още няма национален омбудсман, и е много трудно хипотетично да се изложи как той би процедирал. Обикновено, от това което сме проучвали, от практиката на другите страни, пътят е следния: даден гражданин, или организация, които в контактите си с административен орган, служител, са останали недоволни по една или друга причина, във връзка с неспазване на закона или с приемане на по-неблагоприятно за гражданина решение, или с бездействие, което уврежда неговите интереси, се обръщат със жалба към омбудсмана, като и по нашето законодателство, и по чуждите законодателства, е уредена възможността за безплатно подаване на жалби, неформално, няма задължителни реквизити, както една жалба до съд, може и по телефона, стига да не е анонимна жалбата и да съдържа достатъчно данни за нейния подател. Жалбата се разглежда от омбудсмана и се започва проучване по нея, включително търсене на информация от административния орган или служител, който се сочи като нарушител в дадения случай, искане на обяснение. В този смисъл са много важни взаимодействията на омбудсмана с тези институции, доброто сътрудничество, тъй като при липса на желание за сътрудничество много от усилията на омбудсмана могат да останат напразни.

След като се направят тези проучвания омбудсманът трябва да отговори на гражданина и да отправи писмени препоръки до съответния орган или до висшестоящ орган за вземане на конкретни мерки, като тези органи или лица са длъжни да отговорят на омбудсмана за това какво са предприели. Разбира се омбудсманът не може по никакъв начин да санкционира или задължи административния орган или служител, но с механизмите на своя годишен доклад пред Парламента и със специалните доклади, които изготвя, той прави публично достояние поведението на тези органи и лица, тъй като е длъжен конкретно да опише какви жалби са постъпили, какви мерки той е препоръчал, отговорил ли е органът или лицето-нарушител или не е отговорил. Очакванията за тази публичност са, че ще дисциплинира органите на администрацията.

Т.е. той е само посредник. Той не разрешава проблемите.

Да. Аз не бих използвала думата "посредник". Той се намесва директно, но няма властнически правомощия. Такъв е замисъла на тази институция. Но за сметка на това той трябва да има разрешен достъп до работата на административните органи и може да направи публично достояние, разбира се при спазването на законовите норми - защита на личните данни, служебна информация и т.н., всички тези нарушения.

Какви ще са взаимоотношенията между съществуващите в момента административни служби за работа с жалбите на гражданите и националния омбудсман?

Законът не дава отговор на този въпрос. Очакванията са, че омбудсманът ще "разтовари" работата на някои от тях, особено на парламентарната комисия по жалбите и петициите на гражданите. Идеята не е те да бъдат премахнати, а обратното - колкото повече такива механизми има, толкова по-големи са гаранциите, че правата на гражданите ще бъдат защитени по един от тези съществуващи механизми. Наред с това разбира се си остава в сила и съдебният път за защита, когато нищо друго не помага. Така че и практиката на страните, които са по-напреднали в защита правата на човека, казва, че се върви към едно умножаване на механизмите и пътищата на защита. Въпрос на избор на засегнатото лице е какъв механизъм би бил по-ефективен.

Предвидено ли е омбудсманът да има специална защита от подходящи европейски институции, тъй като чрез действията си може да засегне мощни икономически или политически интереси?

Да, така е, може да засегне такива интереси, но не съществува такъв механизъм, освен механизмите за сътрудничество между омбудсманите в страните-членки на Съвета на Европа. Съветът на Европа полага много усилия, от години провежда редовни срещи на омбудсманите - "кръгли маси" на различни теми и това е също така една международна трибуна, на която може да бъде дадена гласност на такива случаи, ако омбудсманът конкретно е заплашван или по някакъв начин се прави опит да се повлияе на неговата дейност от икономически кръгове, политически сили. Все пак това е една институция, която действа на принципа на морала и на авторитета и е много трудно да се предвидят някакви стриктни норми за защита.

Разбира се българският парламент също би могъл в такива случаи да се намеси, друг е въпросът, че повечето институции в България са политизирани, а и има опастност от политизиране дори на самия избор на омбудсман в България, както показа първият неуспешен избор. Но гаранциите са точно такива - в по-нататъшното разширяване на сътрудничеството между омбудсманите от европейските страни. Също така европейският омбудсман по някакъв начин би могъл със своя авторитет да вземе становище, ако се стигне до такива отклонения от нормалната практика на действие на институциите.

Омбудсманът разбира се винаги може да сезира правораздавателните и правоохранителните органи, в случаи, когато той лично или при разследванията си по дадена жалба, стига до извод, че е извършено престъпление или деянието, което е извършено може да доведе до извършване на престъпление.

Има ли орган, който да контролира дейността на самия омбудсман?

В прекия смисъл на думата - не, но така или иначе след като се избира от парламента, той може да бъде отзован от парламента. Парламентът разглежда и докладите на омбудсмана. Това е един вид своеобразен парламентарен контрол. Разбира се, най-добрият вариант би бил както изборът, така и отзоваването на омбудсмана да става с квалифицирано, а не с обикновено мнозинство, за да има гаранция, че това няма да е политически контрол на парламентарното мнозинство, а действително ще е един контрол за ефективността на неговата дейност.

Може ли да се стигне до съд, ако все пак се установи, че омбудсманът е извършил нарушения?

Разбира се. За това е предвидена процедура за отзоваване. Възможно е при спазване на определен ред да бъде разследван и т.н. Но тук опасността не е омбудсманът да извърши нарушение или престъпление, има други по-големи опасности, които той ще следва да разкрива. В случай, че се стигне до такъв вариант българското законодателство във вида, в който е, позволява да се вземат съответните мерки.

След като партиите номинират националния омбудсман, това не политизира ли тази институция?

В правилника за номиниране на омбудсман е посочено, че всяка политическа партия има право да издига кандидатура. Предполагам, че това все пак влияе и политизира донякъде номинирането на кандидатите, че вместо да се търси консенсусна фигура, ще тръгне всяка партия да предлага. Първият избор на национален омбудсман поради това пропадна, тъй като всяка парламентарна група издигна по един, а някои и по повече, кандидати, вместо да се потърси предварително споразумение по една, две или три по-консенсусни фигури, а се стигна до издигането на седем кандидатури, след което нито един не можа да събере мнозинство. Това всъщност беше и проблемът за неуспешния избор на нацинален омбудсман.


Go back BG Online