Съдебната система е сред шестте най-корумпирани институции
(КАПИТАЛ) - 2002/2/9
Ограничаването на имунитета на магистратите би могло да бъде един от подходящите инструменти в борбата с подкупните, смята доклад на Коалиция 2000
В дневния ред на дебата за съдебната реформа в България и през 2001 г. продължава да стои необходимостта от постигане на правна стабилност и доверие в съдебната система, осигуряване на условия за по-голяма ефективност (бързина и качество) и прозрачност на правораздаването, създаване на вътрешни контролни механизми срещу злоупотреба с правомощия и корупция в самата съдебна система, както и на система за повишаване на професионалната квалификация на работещите в съдебната система. Показателно за липсата на чувствителен напредък по тези въпроси е и обстоятелството, че и през 2001 г. българското обществено мнение и бизнессредите включват органите на съдебната система сред шестте най-корумпирани институции в страната, а съдиите, адвокатите, прокурорите, полицейските служители и следователите заемат водещи места сред възприеманите като най-корумпирани професионални групи. Оценката на предприетите и планираните организационни и законодателни мерки в посока към тези цели обхваща няколко основни направления - развитие на правната основа за функциониране на съдебната система в сферата на материалните и процесуалните закони, реформа в организацията на работата на съдебната система и в съдебната администрация, подобряване на кадровия подбор и професионалното усъвършенстване.
Наказателното право
Сред правните инструменти за противодействие и превенция на корупцията тези на наказателното право имат най-пряко отношение, но през 2001 г. те с малки изключения останаха почти изцяло извън вниманието на българския законодател. Напредък в тази сфера през 2001 г. бележи ратифицирането на Наказателната конвенция на Съвета на Европа относно корупцията.
За подобряване на борбата с корупцията чрез средствата на наказателното право и превенцията на корупционните деяния са наложителни следните допълнителни законодателни мерки:
- Създаване на нови състави на корупционни престъпления, каквито са действията, свързани с незаконното финансиране на партиите и търговията с влияние, доколкото корупцията е явление, надхвърлящо рамките на престъплението подкуп и обхваща широк кръг престъпни деяния, извършвани от длъжностни лица.
- Да се разшири обхватът на престъплението подкуп по отношение на най-широк кръг длъжностни лица и да се въведе особен режим на присвояването на средства от фондовете на ЕС, особено наложително от гледна точка на процесите на присъединяване на България към ЕС.
- Да се разшири обхватът на предмета на подкупа, като се предвиди преследване за получаването на нематериална облага, тъй като понастоящем Наказателният кодекс (НК) разглежда неследващата се облага, която получава длъжностното лице, само като материална и третира подкупа като типично користно престъпление в тесния смисъл на тази дума.
- Препоръчително е да се въведат тежко квалифицирани състави за подкуп с особен субект - лице от съдебната система, и да се обсъди още веднъж и уредбата на провокацията към подкуп по чл. 307 НК.
Неефективни промени в НПК
Промените в Наказателно-процесуалния кодекс от 1999 г., в сила от 1 януари 2000 г., макар и съобразени до голяма степен със съвременните тенденции на развитие на системата за наказателно преследване, не допринесоха съществено за подобряване на борбата с престъпността и в частност корупционната престъпност.
Изминалият период е твърде кратък за сериозна и задълбочена оценка на тези промени, но се налага констатацията, че в практиката по тяхното приложение възникнаха проблеми главно поради последващи непрецизни решения на законодателя. Повечето от тях, съдържащи се в Закона за изменение и допълнение на НПК, в сила от 1 май 2001 г., имат отрицателното въздействие върху бързината и резултатността на правосъдната работа. Това важи в най-голяма степен за внесените промени в института на споразумението, който много бързо се утвърди като гъвкав процесуален способ за ускоряване на наказателното преследване и за избягване на корупционни действия в отношенията обвиняеми - магистрати.
Данните за приключилите за 2000 г. наказателни дела сочат, че 36.6% от тях са решени със споразумение, което е повече от 1/3 от общия брой на решените дела. С измененията в НПК от 2001 г. възможностите за използване на този инструмент се стесниха изключително много.
Като цяло измененията на НПК от 2001 г. забавят и оскъпяват производството по наказателни дела. Съществуват и сериозни опасения за понижаване качеството на правосъдната дейност поради претрупването на съдилищата с неприсъщи дейности и за намаляване процента на разкритата и наказана престъпност, в т. ч. и корупционна.
Критиките към организацията
На съдебната система
най-често се отнасят до:
- структурата на съдебната система
- решаващото участие на изпълнителната власт при определяне на бюджета на съдебната система и недостатъчното й финансиране
- магистратските имунитети
- неефективността на администрацията в съдилищата (лоши процедури за управление на делата, липса на автоматизация, липса на централно координиране на управленските практики)
- неефективността на съдебното изпълнение.
Проблемът за структурата на съдебната система, макар и предопределен до голяма степен в конституцията, досега не е поставян за решаване с необходимата сериозност. Без да се поставя непременно въпросът за конституционни промени, които изискват по-трудна и дълга процедура, е възможно да се търсят по-удачни варианти и в рамките на конституционното решение посредством сътрудничество между съда, прокуратурата и следствието.
При оценките на ефективността на съдебната система в борбата срещу корупцията досега най-често акцентът се поставяше главно върху правораздавателната дейност на съда. А при съществуващата конституционна реалност те задължително следва да обхванат и останалите нейни звена - следствието и прокуратурата, тъй като тяхната добра работа е предпоставка за по-добро и ефективно правораздаване.
Връзката между
Имунитет и корупция
отдавна се дебатира в общественото пространство и е намерила признание в международни документи. Така например в Резолюция (97) 24 на Комитета на министрите на Съвета на Европа за двадесетте водещи принципа за борбата срещу корупцията се подчертава, че е необходимо да се ограничи имунитетът по отношение на разследването, наказателното преследване и наказване на корупционните престъпления до степента, която е необходима в едно демократично общество. Рисковете от корупция вътре в съдебната сфера са твърде високи предвид съчетанието на имунитета на магистратите с тяхната несменяемост. Поради това ограничаването на имунитета на магистратите би могло да бъде един от подходящите инструменти в борбата с корупцията. Поради неуспешния опит през 2001 г. за изменение в конституцията относно имунитета както на народните представители, така и на магистратите, въпросът не може да бъде решен и в наказателно-правната уредба на корупцията.
Прокуратура
Дискусионен е и въпросът за мястото и ролята на прокуратурата в съдебната система, в това число и за статута на главния прокурор. Застъпват се различни и дори противоположни позиции - за запазване на статуквото, за конституционни промени, позволяващи преминаването на прокуратурата към изпълнителната власт и в частност към Министерството на правосъдието, за по-голяма независимост от ВСС, за упражняване на парламентарен контрол върху главния прокурор и т. н.
Самоизолацията на прокуратурата от публичния и най-вече от междуинституционалния дебат по тези проблеми допълнително усложнява тяхното решаване. Мълчанието и дистанцирането на прокуратурата по принципни въпроси, съчетани с шумно огласяване на предварителни проверки и същевременно забавяне внасянето на обвинителни актове, свидетелстват за необходимостта от реформи по отношение на прокуратурата и вътре в самата прокуратура. При изработване на концепция за тези реформи следва да се има предвид утвърждаващата се в страните - членки на ЕС, при това с успех, тенденция по примера на Италия към отделяне на прокуратурите от изпълнителната власт. Необходимо е много внимателно да се прецени дали изходът за България е в разширяване на правомощията на прокуратурата, от една страна, или пък в превръщането й от независима от ВСС в зависима от Министерството на правосъдието, от друга.
Висшият съдебен съвет
На ВСС са предоставени основните представителни функции в съдебната власт, както и широки правомощия по отношение на административното управление на съдебната система. В неговата дейност има сериозни недостатъци, някои от които са предопределени от конституционното решение за състава, задълженията и правомощията му. Други обаче подлежат на корекция в рамките на съществуващото конституционно решение. Тези недостатъци най-общо се дължат на непрозрачност, инцидентност, липса на ясни процедури за някои дейности, остарели вътрешни правила за работата му, малък административен капацитет.
В разработения в края на 2001 г. законопроект за изменение и допълнение на ЗСВ се предлага усъвършенствана уредба на избора на ВСС, както и на неговите правомощия.
За подобряване работата на съдебната система са необходими промени за демократизиране на администрирането й, повишаване отговорността на отделните магистрати, прецизиране на достъпа до магистратската професия на съдията, прокурора и следователя, развитието на квалификацията и засилване на обществения контрол, въвеждане на изборност и мандатност на ръководните длъжности в съдебната система, прецизиране правомощията на ВСС, конкурси за достъп до магистратурата, регламентиране на професионалната квалификация на съдиите, прокурорите и следователите, съдия-изпълнителите и съдиите по вписванията. Необходимо е и включването на мерки, насочени срещу вътрешната корупция, аналогични с тези при всичките звена в администрацията - прозрачност на доходи, имущество и информация от магистратурата, усъвършенстване на процедурата за дисциплинарни наказания на магистрати и т. н.
Материалът е част от Доклада за оценка на корупцията през 2001 г. на Коалиция 2000, който ще бъде представен на конференция на 12 т. м.